“三调联动”：整合优势，化解基层矛盾纠纷 | 社会科学报

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人民内部矛盾是我国主要矛盾在社会领域的具体表现。结合《习近平谈治国理政》第三卷中有关“完善和发展我国国家制度和治理体系”“坚持以人民为中心”“增强忧患意识，防范化解风险挑战”等专题内容，我们可以知道正确处理新形势下人民内部矛盾是一个系统工程，人民调解、行政调解、司法调解联动体系（以下简称“三调联动”工作体系）是其中重要的基层矛盾纠纷解决机制。“三调联动”工作体系是以人民调解为基础和依托，将人民调解、行政调解、司法调解对接联动的社会矛盾综合化解机制。

“三调联动”工作体系的建立，与我国社会转型的时代背景息息相关。伴随着经济社会发展，生产方式和社会结构的变迁使得基层社会矛盾纠纷的传统调解机制逐渐失灵。“三调联动”工作体系对传统调解机制的取代，是在我国现阶段对社会资源在调解领域进行再组织化及其功能整合的必然结果。

原文 ：《“三调联动”化解基层矛盾纠纷》

作者 | 山东大学生活质量与公共政策研究中心    张乐/研究员  吴睿佳/博士生

图片 | 网络

“三调联动”的整合性优势

“三调联动”工作体系建立的主要目标就是解决各类调解资源各自为战、力量分散、调解效果欠佳的弊病。实践证明，该体系建立推广以来，较好地整合了三大调解资源和其他社会力量，将其进行衔接、对接，形成互动体系，充分发挥了司法、行政和社会多元力量整合功能的优势，实现了调解信息互通、资源共享和矛盾纠纷化解功能的互补。

这套工作机制在很大程度上改变了过去基层社会矛盾纠纷化解体系存在的低效率状况，强化了非诉讼争端解决机制的作用。这使得“三调联动”工作体系在基层矛盾纠纷中受当事人的信任和依赖逐渐加强，进而开始逐步成为基层社会矛盾纠纷解决的首选渠道。需要指出的是，实践中“三调联动”不是对矛盾纠纷司法解决途径的替代，而是与司法途径并行不悖、相互补充的一种非诉讼争端化解方式。在法治社会，两种方式相辅相成的功能合力日益明显。

化解矛盾纠纷机制的理想状态应当是将有限的社会资源合理地分配给各种纠纷解决方式，按照不同纠纷种类的特殊要求与当事人意思自治的原则，将数量庞大的纠纷分配给不同的纠纷解决程序。这要求调解资源在处理基层社会新型矛盾纠纷上实现精细化配置。

相比于传统调解机制，“三调联动”工作体系的最大优势在于采取“整体性治理思维”，依靠国家和社会在基层的高度合作实现了调解资源在基层的“调解功能的组织化整合”，解决了基层群众依靠单一的治理主体无法充分调动和配置调解社会资源的现实问题，较好地实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，最大限度把矛盾风险防范化解在基层”的既定目标。

调研中我们还发现，相较于其他调解机制，“三调联动”工作体系的功能不仅止于实现矛盾纠纷事件的简单解决。由于基层群众越来越具有“标本兼治”的解纷诉求，基层社会矛盾纠纷调解的最终目的并未停留在“息事宁人”的初级层面上，多数时候该机制非常重视当事人之间遭受破坏的社会关系的有机修复功能的发挥。

“三调联动”在运行中存在的

突出问题

世上没有完美无缺的制度机制，只有需要不断改进和完善的规则和流程。这意味着，“三调联动”工作体系在实际运行中也同样存在一些亟待解决的问题和需要克服的障碍。

其中，一个突出问题是调解机构和调解人员在面对社群压力时的调解话语权明显缺乏，从而影响调解效果。调解机构及其成员常常陷于一个恶性循环链条中：无权-无能-无力-无感-无效。也即是，相当比例的基层调解人员，尤其是人民调解员，无论是在面对基层群众之间的矛盾还是与行政、司法调解联动处理纠纷时，其所能调动的调解资源都极为有限，他们从调解工作中获得的成就感往往不足以抵消调解工作带来的压力和调解失败的挫败感，自我效能降低在一定程度上挫伤了其参与调解工作的积极性，最终影响了调解效果，这才是导致联动调解失败的深层次原因。在基层，由豢养宠物、争夺停车位、民间担保等事项引起的纠纷中也常存在这类情况，严重制约了“三调联动”工作体系的实际运行效果。

基层调解机构和调解员的无权、无力现象说到底还是社会性非诉讼调解权威不足的问题。权威作为一种介入力量具有多元性——有世俗的，也有神性的；有公权力的，也有民间的；有行政的，也有司法的，另外还存在所谓的媒体权威、专家权威等。在中国文化情境中，人们对特定权威的认同和其在纠纷解决时的权威选择并不完全对应，很多时候，人们选择权威解决纠纷与特定的纠纷类型有着密切关联。

换言之，矛盾纠纷的当事人是否选择某种权威介入纠纷的解决，主要取决于当事人对该权威解决方式有效性的预期。而基层非讼诉的调解权威不足及其导致的社会参与力量效能下降等现实问题越来越显著地影响到了“三调联动”工作体系的治理实效。

对“三调联动”工作体系的

完善思路

根据我们的观察，调解权威的大小关涉调解能力的高低，而权威所决定的资源调动能力直接影响到调解的效果。调解机构及其工作人员对社会资源配置能力越强，调解协商的话语权就越大，调解成功率也就越高。因此，有必要设计科学合理的配套制度以增强调解机构及调解人员组织配置调解资源的能力，从而在根本上提高调解效能。

一、建立健全调解人员的有效激励机制

一是主管单位与调解人员的双向交流。调解机构需要充分了解调解人员的思想动态、工作规划、素质能力等，加强调解人员价值观、工作目标、考核标准和行为规范等方面的系统培训。畅通诉求表达渠道，让调解人员能把自己的能力特长、个人工作需求等恰如其分地表达出来，同时努力了解和学习掌握调解工作的各方面要求和技能。

二是建立合理的奖惩性评价机制。奖酬资源和负面惩戒的形式都应当有物质和精神两方面，以精神奖励为主。主管单位要善于听取调解当事人调解工作满意度的反馈，并开展内部互评与外部调解效果相结合的绩效考核。

三是阶段性工作总结与反思。调解人员需对个人工作情况和所获奖惩进行总结和反思，适时开展研讨交流，并对下一步的工作思路进行规划，改正已有的问题，并通过合理渠道向主管单位进行反馈，以对工作进行动态修正。

二、提高社会主体的参与深度与整合度，疏解基层调解人员工作压力

“三调联动”已经做到了相当程度的社会力量参与范围的扩大，但目前看，这一社会力量参与化解矛盾纠纷的深度和整合度还不够。参与式合作是协同治理的精髓，协同既发生在纵向不同层级政府之间、横向的政府职能部门间，也发生在政府与社会之间。

基层社会矛盾纠纷协同调解需要跳出“国家中心论”窠臼，突出人民调解委员会作为社会组织的角色，建立不同社会主体参与调解的可行性机制。

具体来说，首先是吸纳基层权威，在人民调解组织中广泛吸收基层社会中德高望重的意见领袖、能人权威、党员代表等；二是调动各类群团组织，在调解过程中吸纳基层工会、共青团组织、妇联等枢纽型社会组织，发挥其在社会矛盾纠纷调解中的联络作用。

三、借助社会信用体系保障调解协议的切实履行

国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》中对健全公民社会信用的奖惩机制建设提出了长期规划，目前各地均开展了相应的实践探索。笔者认为我国的社会信用体系是作为一种社会资源分配的参考依据和制度保障而存在的，可以作为“三调联动”工作体系的一个辅助手段加以利用。

相比目前一些地方对调解协议进行司法确认以赋予其强制执行的法律效力而言，将不履行调解协议的情况纳入公民社会信用体系，一方面可以充分利用社会性制裁的惩戒作用，节约司法资源和行政资源，为基层调解机构和调解人员减负；另一方面，也使得对于拒绝履行调解协议的惩戒方式更加灵活，避免司法制裁和行政制裁对公民生活的过度介入。

习近平总书记反复强调，各级党委政府始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务。这就要求包括基层工作者在内的各层级党员干部必须下大气力解决好人民群众切身利益问题，积极推进社会治理现代化，有效防范和化解基层社会矛盾，真正增强人民群众获得感、幸福感、安全感。我们有理由相信，在党和政府的坚强领导下，在社会各界力量的协同参与下，“三调联动”工作体系的不断完善，必能把大量基层矛盾纠纷和社会风险隐患集中解决在萌芽阶段，最大限度把矛盾风险防范化解在基层，实现中国社会的长治久安。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1722期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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